福山：国家建设的紧迫性 | Journal of Democracy

国家建设的紧迫性

摘 要：

国家建设——建设新的政府制度，并增强既有政府机构 ——是国际社会最重要的新议题。国际社会面临的许多最严峻的挑战都源于弱小乃至于失败的国家机构。尽管学界对于国家建设已有许多讨论，未知的领域仍然广阔，或许硬件的投入不难参透，但是良好的公共机构运行所需的意识，以及自我巩固的运行机制尚待进一步研究。

作者简介：

Francis Fukuyama，斯坦福大学政治系

文献来源：

Fukuyama, Francis. "The Imperative of State-Building." Journal of Democracy 15, no. 2 (2004): 17-31.

本文作者： Francis Fukuyama 

引言

国家建设——建设新的政府制度，并增强既有政府机构——是国际社会最重要的新议题。国际社会面临的许多最严峻的挑战都源于弱小乃至于失败的国家机构。尽管学界对于国家建设已有许多讨论，但是未知的领域仍然广阔，或许对制度硬件的投入不难参透，但是良好的公共机构运行所需的意识，以及自我巩固的运行机制尚待进一步研究。

上一代学人在国家建设议题上的主要关注点在于批判“大政府”，然而反观当今国际社会，许多困难源于弱小无能，乃至于不存在的政府机构。例如非洲的艾滋病已经传染了两千五百万人民，除了资源匮乏导致的困难之外，艾滋病的防治也需要一个国家强大的公共医疗、教育系统，这些制度性能力在非洲大多数国家尚不存在。发展中国家的国家能力问题也正在影响着发达国家。发展中国家的人民因其政府的软弱无能正在逐渐形成威胁世界的安全隐患，无论是911还是索马里海盗，政府建设已经不再是国内事务，而成为一个国际议题。

政府治理与现代化

弱政府所导致的问题以及国家建设的必要性在911事件中彰显无遗：实现现代化的发达国家为公民提供的福利政策吸引着全世界的移民和难民，而西方世界的现代化程度对于大部分发展中国家是难以企及的。其背后的核心问题在于：西方的制度和价值是否普适？
20世纪的政治历程被国家能力和范围的争论深刻地影响着。英美主导的自由主义小政府模式在战争与萧条的反复侵袭中逐渐分崩，与之相对地，全能的威权国家逐渐兴起。然而在这两极化的视角之外，许多非极权国家的政府机构也逐渐增强，美国的国家机构从1900年左右每年消耗GDP约10%，逐渐上涨为1980年代的50%。哈耶克由此敲响了福利国家逐渐走向极权国家的警钟。由此美国提出华盛顿共识，主张新自由主义政府。华盛顿共识的不足之处在于仅强调在经济发展中限制政府职能，却忽视在发展中国家增强制度建设，因而许多发展中国家反而无法达到预期的经济腾飞。

衡量国家：范围与力量

一个逐渐从福利国家中退回到相对有限政府的国家，究竟有着强国家还是弱国家？如韦伯所言，国家是对于合法使用暴力的垄断，因而国家的核心在于强制性。据此标准，部分西方国家却有着格外强大的国家能力。因而国家的活动范围（scope）有限，与国家在固定范围内的强制力程度（strength），是衡量国家的两个维度。依据这两个维度，本文作者将全球国家分为如下图四类，并附经典案例：我们或许会认为国家能力是一连续取值的变量，用于衡量国家综合实力，但事实上，国家不同机构力量未必平均，例如埃及的国防机构十分强大，但是国内其他事务的机构却难以完成基本的日常运行。因此国家能力不是一个平滑取值的变量，而更像是参差不齐的现象，即便在一个国家之内，不同机构的能力也大相径庭。需注意的是，这一分类也只是一种粗略的参考而非精确划分，例如日本相对于德法，其福利国家在国民总收入的占比相对较小，可是日本却能通过种种条款构筑社会安全的网络，并通过私营经济中微观的制度保障社会福利。可是另一方面，相对于西方国家，日本在历史上对于经济发展的干预则更为激进，那么日本是否比西方的福利国家更为激进、有管理上的野心呢？作者无法给出答案。此外，随着时间流逝，国家的类型也会发生改变，例如日俄在1980年至2000年都逐渐走向弱国家，小政府的方向。

范围，能力与经济发展

以上划分的四种国家中，哪一种对经济发展更有利？或许在1990年左右，许多经济学家依旧认为小政府，弱政府的组合对于经济发展最有利。然而许多国家在有次调整政府架构时，往往为了缩小国家管理范围却削弱了国家能力，或者又需要另一种国家能力的辅助，而该种能力尚不存在。因而某些国家在追求有限国家管理范围内的强国家力量时，不得不最终面对又小又弱的政府的局面。 Woolcock和Pritchett曾经用“到达丹麦”这一比喻，来讨论建成有良好的国家机构的发达国家的问题。“丹麦”的现状是已知的，它的历史也是已知的，但是这样的故知是否能应用于历史和文化完全不同的索马里和摩尔多瓦？或许在未来的几个世纪，如何到达丹麦这一问题都不会有确切的答案——我们不知道如何在一个没有足够改革动力的土壤上推行改革，然而侵入性地带来新制度又使我们回想起有条件贷款乃至军事占领等已经尝试过的手段，若西方人坦诚面对这一过往，则不难看出曾经的干预带来的只有更多的灾难。

编译｜木     海

审核 | 华唐门生

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